قد يكون المرض، أو فقدان الوظيفة، أو الأمومة، أو الإعاقة، أو التقدم في السن كافياً لإحداث خلل دائم في استقرار الأسرة عندما لا توجد أي ضمانات لتخفيف حدة الصدمة. وتدافع منظمة العمل الدولية (OIT)، من خلال توصيتها رقم 202، عن مبدأ بسيط: يجب أن يتمكن كل شخص من الاعتماد على حد أدنى من الأمان، بغض النظر عن عمره أو دخله أو وضعه المهني. وبالنسبة للرابطة العالمية للتنمية (AMD)، فإن هذا المطلب يشير إلى مسؤولية أساسية تقع على عاتق السياسات العامة: منع أن يتحول خطر عادي من مخاطر الحياة إلى انقطاع لا رجعة فيه.

 

تحديد حد أدنى لا ينبغي لأحد أن ينزل دونه

تدعو التوصية رقم 202 الصادرة عن منظمة العمل الدولية، والتي اعتمدت في عام 2012، الدول إلى إنشاء والحفاظ على ركائز وطنية للحماية الاجتماعية باعتبارها مكونًا أساسيًا في أنظمة الضمان الاجتماعي الخاصة بها. وتتوافق هذه الأسس مع مجموعة من الضمانات الأساسية التي تهدف إلى منع أو التخفيف من حدة الفقر والضعف والاستبعاد.

ولا تكمن الفكرة في فرض نظام متطابق على جميع البلدان. فالواقع المالي والديموغرافي والاقتصادي والمؤسسي يختلف اختلافاً كبيراً بحيث يتعذر تطبيق نموذج واحد في كل مكان. وبالتالي، يحتفظ كل دولة بالقدرة على تحديد الآليات الأكثر ملاءمة لسياقها: التأمين الاجتماعي، أو الإعانات الممولة من الضرائب، أو التحويلات النقدية، أو الخدمات العامة، أو مزيج من عدة أدوات.

في المقابل، فإن المبدأ الأساسي مشترك. يجب أن يتمتع كل شخص محتاج، طوال حياته، بإمكانية الوصول الفعلي إلى الرعاية الأساسية وبحد أدنى من الأمن الدخل الذي يمكّنه من تلبية الاحتياجات المعترف بها على المستوى الوطني باعتبارها احتياجات لا غنى عنها.

ويمنح هذا النهج كلمة «الحد الأدنى» معناها الكامل. فالمسألة لا تتعلق ببرنامج استثنائي ولا بمساعدة مخصصة لفئات معينة. بل تتعلق بتحديد مستوى الأمان الذي لا ينبغي للمجتمع أن يترك أي فرد من أفراده دون الوصول إليه.

 

أربعة ضمانات لتغطية المخاطر الرئيسية في الحياة

تحدد التوصية رقم 202 أربعة ضمانات أساسية.

تتعلق الضمانة الأولى بالوصول إلى الرعاية الصحية الأساسية، بما في ذلك رعاية الأمومة. يجب أن تكون هذه الخدمات متوفرة، وسهلة الوصول، ومقبولة، وذات جودة عالية. وبذلك تدخل الصحة مباشرة في بنية «القاعدة»: فلا ينبغي أن يضطر أي شخص إلى الاختيار بين تلقي الرعاية الصحية والحفاظ على الموارد اللازمة لإعالة أسرته.

أما الضمان الثاني فيستهدف الأطفال. وينص على توفير حد أدنى من الأمن في الدخل يتيح الوصول إلى الغذاء والتعليم والرعاية وغيرها من السلع والخدمات الضرورية. ويستجيب هذا الخيار لواقع خاص: فالحرمان الذي يتعرض له الطفل خلال مرحلة الطفولة قد يكون له آثار دائمة على الصحة، والتعلم، والآفاق الاقتصادية المستقبلية.

أما الضمان الثالث فيستهدف الأشخاص في سن العمل الذين لا يستطيعون الحصول على دخل كافٍ، لا سيما في حالات المرض أو البطالة أو الأمومة أو الإعاقة. وهو يقر بأن المشاركة في سوق العمل لا تحمي دائماً من انقطاع الدخل، وأن بعض الظروف قد تقلل، مؤقتاً أو بشكل دائم، من القدرة على العمل.

وأخيرًا، ينص هذا الركيزة على ضمان دخل أساسي لكبار السن، في مرحلة من الحياة قد يؤدي فيها انخفاض الدخل المهني أو انعدامه إلى زيادة خطر الفقر.

وتتميز هذه الضمانات الأربع بترابط خاص: فهي تتبع المراحل الرئيسية للحياة. فالطفولة، والحياة العملية، والمرض، والأمومة، والإعاقة، والشيخوخة تُعتبر مراحل يجب أن يكون النظام العام مستعداً لها، بدلاً من اعتبارها أزمات فردية يتعين على كل فرد مواجهتها بمفرده.

وبذلك، يُدخل نظام الحماية الاجتماعية الأساسي منطق الاستمرارية. فهو لا يسعى إلى معالجة الوضع بعد استقرار الفقر بقدر ما يسعى إلى منع أن يؤدي انقطاع مؤقت إلى عواقب دائمة.

 

الانتقال من المساعدة إلى ضمان معترف به

لا يقتصر الفرق بين المساعدة المؤقتة والضمان الاجتماعي الحقيقي على المبلغ المدفوع فحسب، بل يتعلق أيضًا بالقدرة على التنبؤ.

فالأسرة التي لا تعرف ما إذا كانت الإعانة ستكون متاحة في الشهر التالي لا يمكنها اتخاذ نفس الخيارات التي تتخذها الأسرة التي تعرف الضمانات التي يحق لها الحصول عليها. ولا يتمتع المريض بنفس القدر من الأمان عندما يعتمد الدعم على قرار استثنائي مقارنةً بالحالة التي يعتمد فيها الحصول على الرعاية على نظام راسخ.

ولهذا السبب، تشدد التوصية رقم 202 على عدة مبادئ: يجب أن تُدرج الحقوق في الإطار الوطني، ويجب أن تكون الإعانات كافية وقابلة للتنبؤ بها، ويجب أن يتمكن المستفيدون من الوصول إلى آليات الطعن، ويجب أن تحترم الآليات الكرامة وعدم التمييز والمساواة بين النساء والرجال. كما تُسند التوصية إلى الدولة المسؤولية الأساسية عن تنظيم النظام.

وهذا البعد أساسي. فالأساس لا يقتصر فقط على تحويل الموارد إلى الأشخاص الذين يواجهون صعوبة ما. بل يسعى إلى توفير ضمانة محددة يمكن للأفراد الاعتماد عليها عندما يتعرض دخلهم أو صحتهم أو استقلاليتهم للتهديد.

ولا يستبعد هذا النهج المساعدة الموجهة ولا التدخلات الطارئة. فهذه الأدوات تظل لا غنى عنها عندما تتطلب أزمة اقتصادية أو كارثة أو نزاع استجابة فورية. لكنها لا يمكن أن تحل محل الآليات الدائمة القادرة على العمل قبل الأزمات وأثناءها وبعدها.

وبذلك يكتسب الضمان الاجتماعي وظيفة وقائية: منع أي صدمة من تدمير التقدم الذي حققته الأسرة على مدى عدة سنوات في غضون أسابيع قليلة.

 

الحد الأدنى هو نقطة انطلاق، وليس سقفاً أبداً

قد يثير مصطلح «الحد الأدنى» بعض الالتباس. فمنظمة العمل الدولية لا تقترح أن تكتفي الدول على المدى الطويل بالاستحقاقات الأساسية.

بل تنص التوصية رقم 202، على العكس من ذلك، على التقدم في اتجاهين. الأول يتمثل في ضمان الأمن الأساسي بسرعة لأولئك الذين لا يتمتعون بأي تغطية. والثاني يهدف إلى رفع مستوى الحماية تدريجيًا، وفقًا للقدرات ومعايير الضمان الاجتماعي المعمول بها.

ويسمح هذا النهج بالتمييز بين الأساس والنظام الكامل الذي يمكن بناؤه فوقه. فتأمين صحي أوسع نطاقاً، ومعاشات تقاعدية أكبر، وتعويضات عن حوادث العمل، ومستحقات أسرية، أو تغطية البطالة، كلها يمكن أن تكمل تدريجياً الضمانات الأساسية.

وبالتالي، فإن المبدأ ديناميكي: توسيع نطاق التغطية أفقياً ليشمل المحرومين منها، ثم تعميق مستوى الضمان المقدم عمودياً.

ويكتسب هذا التمييز أهمية خاصة بالنسبة للبلدان التي يعمل فيها جزء كبير من السكان في الاقتصاد غير الرسمي. فالانتظار حتى يتم دمج الجميع في وظائف رسمية بأجر قبل توسيع نطاق الضمان الاجتماعي يعني استبعاد ملايين العمال وأسرهم بشكل دائم.

ويوفر «القاعدة الأساسية» مساراً آخر: البدء بوضع ضمانات في متناول الجميع، ثم تعزيز الآليات القائمة على الاشتراكات وغير القائمة على الاشتراكات تدريجياً مع تطور الاقتصاد والمؤسسات والقدرات التمويلية.

 

لا يزال التقدم المحرز على الصعيد العالمي متفاوتًا بشكل كبير

شهد توسيع نطاق الحماية الاجتماعية تقدمًا ملحوظًا. ووفقاً لتقرير منظمة العمل الدولية العالمي حول الحماية الاجتماعية 2024-2026، يستفيد الآن 52,4 % من سكان العالم من إعانة واحدة على الأقل. ولأول مرة، أصبح أكثر من نصف البشرية مشمولاً بنظام واحد على الأقل من أنظمة الضمان الاجتماعي.

ومع ذلك، فإن هذا الحد التاريخي يكشف على الفور عن الجانب الآخر من الصورة: حيث لا يزال 47,6 % من سكان العالم دون أي تغطية. وبذلك، يظل ما يقرب من شخص واحد من كل شخصين معرضًا للعواقب الاقتصادية للمرض أو فقدان الدخل أو الإعاقة أو الشيخوخة دون الاستفادة من آلية للضمان الاجتماعي.

وتصبح هذه الفجوة أكثر وضوحًا عند مقارنة المناطق ومستويات الدخل.

في أفريقيا، تبلغ التغطية الفعلية حوالي 19,1 % من السكان. بعبارة أخرى، على الرغم من الأنظمة القائمة والتقدم المحرز، تظل الغالبية العظمى من سكان القارة محرومة من الحصول على خدمة واحدة على الأقل من خدمات الحماية الاجتماعية.

ويرتبط هذا الوضع ارتباطًا وثيقًا بهيكل الاقتصادات. ففي الأماكن التي يمثل فيها العمل المأجور الرسمي أقلية، يصعب على الأنظمة التي تعتمد بشكل أساسي على الاشتراكات المهنية أن تشمل جميع السكان. وبالتالي، فإن العاملين لحسابهم الخاص، والمزارعين، والعاملين في القطاع غير الرسمي، أو أولئك الذين يتقاضون دخلاً غير منتظم، معرضون لخطر البقاء خارج النظام لفترة طويلة.

لذلك، فإن توسيع نطاق «القاعدة الأساسية» يستلزم إعادة النظر في بوابات الانضمام إلى الضمان الاجتماعي. فلا يمكن أن يشكل الوضع المهني المعيار الوحيد الذي يتيح الحصول على الحماية الدنيا.

 

التمويل هو الاختبار الحقيقي لهذه الطموحات

الاعتراف بالحق هو الخطوة الأولى. أما جعله مستدامًا من الناحية المالية فهو خطوة أخرى.

تقدر منظمة العمل الدولية (OIT) أن البلدان ذات الدخل المنخفض والمتوسط ينبغي أن تحشد سنويًّا موارد إضافية تعادل حوالي 3,3 % من ناتجها المحلي الإجمالي (GDP) لتحقيق التغطية الشاملة للخدمات الأساسية، بما في ذلك الرعاية الصحية الأساسية. لكن وراء هذا المتوسط تكمن فوارق كبيرة. في البلدان ذات الدخل المنخفض، تصل الاحتياجات المقدرة إلى 52,3 % من الناتج المحلي الإجمالي، وهو ما يتجاوز بكثير قدراتها المالية الحالية.

وتسجل أفريقيا أعلى عجز إقليمي: يُقدَّر الفجوة التي يتعين سدها بنحو 17,6 % من الناتج المحلي الإجمالي الإقليمي سنويًّا لضمان توفير جميع الضمانات المعنية، بما في ذلك الرعاية الأساسية.

تضفي هذه الأرقام بعداً آخر على النقاش. فبناء قاعدة للحماية الاجتماعية ليس مجرد مسألة إرادة سياسية أو تصميم إداري. بل يتطلب أيضًا توفر هامش مالي كافٍ، ونظام ضريبي قادر على تعبئة الموارد، ومؤسسات مؤهلة لإدارة الاستحقاقات، وآليات تسمح بالحد من الخسائر وحالات الاستبعاد.

وبالنسبة للبلدان التي لا تملك سوى هوامش مالية ضئيلة للغاية، فإن الجهود الوطنية قد لا تكون كافية دائمًا. ومن ثم، يكتسب التعاون الدولي والدعم الفني وآليات التمويل الخارجي أهمية خاصة، دون أن تحل محل المسؤولية الأساسية للدول.

وبالتالي، يشكل التمويل نقطة الحسم في هذا الأساس: فهنا يلتقي المبدأ العالمي بالقدرات الفعلية للاقتصادات.

 

جعل الحد الأدنى من الأمان ضمانة للكرامة والاستمرارية

بالنسبة لمنظمة AMD، لا ينبغي فهم قاعدة الحماية الاجتماعية على أنها آلية مساعدة إضافية، بل كبنية تحتية للأمن تسمح للأفراد والأسر بتجاوز محن الحياة دون أن يفقدوا على الفور سبل عيشهم. وتُقاس فائدته ليس فقط بالاستحقاقات المدفوعة، بل بما يتيح تجنبه: التسرب من المدرسة، أو التخلي عن الرعاية الصحية، أو بيع الأصول الأساسية، أو المديونية المفرطة، أو الانزلاق الدائم في براثن الفقر.

ولذا، فإن التحدي لا يكمن في الوعد للجميع بنفس المزايا، بل في ضمان نقطة ارتكاز قوية بما يكفي لكل فرد حتى لا تتحول أي عقبة في مسار الحياة إلى إدانة اجتماعية. وعلى هذا الحد الفاصل بين الضعف والأمان يتحدد مدى تأثير «الركيزة»: تحديد العتبة التي يقرر المجتمع ألا يُجبر أي من أفراده على السقوط تحتها.

 

مورغان شوكي