Une maladie, une perte d’emploi, une maternité, un handicap ou le vieillissement peuvent suffire à déséquilibrer durablement un ménage lorsqu’aucune garantie n’existe pour absorber le choc. Avec sa Recommandation n°202, l’Organisation internationale du Travail (OIT) défend un principe simple : toute personne devrait pouvoir compter sur un minimum de sécurité, quels que soient son âge, son revenu ou sa situation professionnelle. Pour l’Association Mondiale pour le Développement (AMD), cette exigence renvoie à une responsabilité essentielle des politiques publiques : empêcher qu’un risque ordinaire de l’existence ne devienne une rupture irréversible.

 

Fixer un seuil en dessous duquel personne ne devrait tomber

Adoptée en 2012, la Recommandation n°202 de l’OIT invite les États à établir et maintenir des socles nationaux de protection sociale comme composante fondamentale de leurs systèmes de sécurité sociale. Ces socles correspondent à un ensemble de garanties élémentaires destinées à prévenir ou atténuer la pauvreté, la vulnérabilité et l’exclusion.

L’idée n’est pas d’imposer à tous les pays un système identique. Les réalités budgétaires, démographiques, économiques et institutionnelles diffèrent trop fortement pour qu’un modèle unique puisse être appliqué partout. Chaque État conserve donc la possibilité de déterminer les mécanismes les mieux adaptés à son contexte : assurance sociale, prestations financées par l’impôt, transferts monétaires, services publics ou combinaison de plusieurs instruments.

En revanche, le principe de fond est commun. Toute personne dans le besoin devrait disposer, tout au long de sa vie, d’un accès effectif aux soins essentiels et d’une sécurité minimale de revenu lui permettant de satisfaire des besoins reconnus comme indispensables au niveau national.

Cette approche donne au mot « socle » tout son sens. Il ne s’agit ni d’un programme exceptionnel ni d’une aide réservée à quelques catégories. Il s’agit de déterminer le niveau de sécurité en dessous duquel une société considère qu’aucun de ses membres ne devrait être laissé.

 

Quatre garanties pour couvrir les principaux risques de la vie

La Recommandation n°202 identifie quatre garanties fondamentales.

La première concerne l’accès aux soins de santé essentiels, y compris les soins de maternité. Ces services doivent être disponibles, accessibles, acceptables et de qualité. La santé entre ainsi directement dans l’architecture du socle : une personne ne devrait pas devoir choisir entre se soigner et préserver les ressources nécessaires à la subsistance de son ménage.

La deuxième garantie vise les enfants. Elle prévoit une sécurité élémentaire de revenu permettant l’accès à l’alimentation, à l’éducation, aux soins et aux autres biens et services nécessaires. Ce choix répond à une réalité particulière : les privations subies pendant l’enfance peuvent avoir des effets durables sur la santé, l’apprentissage et les perspectives économiques futures.

La troisième s’adresse aux personnes en âge de travailler qui ne peuvent obtenir un revenu suffisant, notamment en cas de maladie, de chômage, de maternité ou de handicap. Elle reconnaît que la participation au marché du travail ne protège pas toujours contre les ruptures de revenu et que certaines circonstances peuvent momentanément ou durablement réduire la capacité de travailler.

Enfin, le socle prévoit une sécurité élémentaire de revenu pour les personnes âgées, à une période de la vie où la diminution ou la disparition des revenus professionnels peut accroître le risque de pauvreté.

Ces quatre garanties ont une cohérence particulière : elles suivent les principales étapes de l’existence. Enfance, vie active, maladie, maternité, handicap et vieillesse sont envisagés comme des moments auxquels un système public doit être préparé, plutôt que comme des crises individuelles auxquelles chacun devrait répondre seul.

Le socle de protection sociale introduit ainsi une logique de continuité. Il cherche moins à réparer une situation une fois la pauvreté installée qu’à empêcher qu’une rupture temporaire ne produise des conséquences durables.

 

Passer de l’assistance à une garantie reconnue

La différence entre une aide ponctuelle et une véritable sécurité sociale ne tient pas seulement au montant versé. Elle tient également à la prévisibilité.

Une famille qui ignore si une prestation sera disponible le mois suivant ne peut pas construire les mêmes choix qu’un ménage qui connaît les garanties auxquelles il a droit. Une personne malade ne bénéficie pas de la même sécurité lorsqu’un soutien dépend d’une décision exceptionnelle que lorsque l’accès aux soins repose sur un dispositif établi.

C’est pourquoi la Recommandation n°202 insiste sur plusieurs principes : les droits doivent être inscrits dans le cadre national, les prestations doivent être adéquates et prévisibles, les bénéficiaires doivent pouvoir accéder à des mécanismes de recours, et les dispositifs doivent respecter la dignité, la non-discrimination et l’égalité entre les femmes et les hommes. Elle attribue également à l’État la responsabilité première de l’organisation du système.

Cette dimension est fondamentale. Le socle ne consiste pas uniquement à transférer des ressources vers les personnes confrontées à une difficulté. Il cherche à créer une garantie identifiable, sur laquelle les individus peuvent s’appuyer lorsque leur revenu, leur santé ou leur autonomie sont menacés.

Une telle approche n’exclut ni l’assistance ciblée ni les interventions d’urgence. Ces outils restent indispensables lorsqu’une crise économique, une catastrophe ou un conflit exige une réponse immédiate. Mais ils ne peuvent remplacer des mécanismes permanents capables de fonctionner avant, pendant et après les crises.

La sécurité sociale acquiert ainsi une fonction de prévention : empêcher qu’un choc ne détruise en quelques semaines les progrès accumulés par un ménage pendant plusieurs années.

 

Le socle est un point de départ, jamais un plafond

Le terme « minimum » peut prêter à confusion. L’OIT ne propose pas que les États se contentent durablement de prestations élémentaires.

La Recommandation n°202 prévoit au contraire une progression en deux directions. La première consiste à garantir rapidement une sécurité de base à ceux qui restent sans couverture. La seconde vise à élever progressivement le niveau de protection, conformément aux capacités et aux normes de sécurité sociale applicables.

Cette conception permet de distinguer le socle du système complet qui peut être construit au-dessus de lui. Assurance maladie plus étendue, pensions plus importantes, indemnisation des accidents du travail, prestations familiales ou couverture du chômage peuvent venir compléter progressivement les garanties élémentaires.

Le principe est donc dynamique : élargir horizontalement la couverture pour atteindre ceux qui en sont privés, puis approfondir verticalement le niveau de sécurité offert.

Cette distinction est particulièrement importante pour les pays où une grande partie de la population travaille dans l’économie informelle. Attendre que chacun soit intégré à un emploi salarié formel avant d’étendre la sécurité sociale reviendrait à exclure durablement des millions de travailleurs et leurs familles.

Le socle offre une autre voie : commencer par établir des garanties accessibles à tous, puis renforcer progressivement les dispositifs contributifs et non contributifs à mesure que l’économie, les institutions et les capacités de financement évoluent.

 

Les progrès mondiaux restent profondément inégaux

L’extension de la protection sociale a connu des avancées notables. Selon le Rapport mondial sur la protection sociale 2024-2026 de l’OIT, 52,4 % de la population mondiale bénéficie désormais d’au moins une prestation. Pour la première fois, plus de la moitié de l’humanité est donc couverte par au moins un dispositif de sécurité sociale.

Ce seuil historique révèle pourtant immédiatement son envers : 47,6 % de la population mondiale reste sans aucune couverture. Presque une personne sur deux demeure ainsi exposée aux conséquences économiques d’une maladie, d’une perte de revenu, d’un handicap ou du vieillissement sans bénéficier d’un mécanisme de sécurité sociale.

L’écart devient encore plus visible lorsque l’on compare les régions et les niveaux de revenu.

En Afrique, la couverture effective atteint environ 19,1 % de la population. Autrement dit, malgré les dispositifs existants et les progrès enregistrés, la grande majorité des habitants du continent reste en dehors d’au moins une prestation de protection sociale.

Cette situation est étroitement liée à la structure des économies. Là où l’emploi salarié formel est minoritaire, des systèmes reposant principalement sur les cotisations professionnelles atteignent difficilement l’ensemble de la population. Les travailleurs indépendants, les exploitants agricoles, les personnes employées de manière informelle ou celles dont les revenus sont irréguliers risquent alors de rester durablement en dehors du système.

L’extension du socle oblige donc à repenser les portes d’entrée de la sécurité sociale. Le statut professionnel ne peut constituer l’unique critère permettant d’accéder à une protection minimale.

 

Le financement constitue le véritable test de l’ambition

Reconnaître un droit est une première étape. Le rendre financièrement soutenable en est une autre.

L’OIT estime que les pays à revenu faible et intermédiaire devraient mobiliser chaque année des ressources supplémentaires équivalentes à environ 3,3 % de leur PIB pour parvenir à une couverture universelle des socles, soins essentiels compris. Mais derrière cette moyenne se cachent des écarts considérables. Dans les pays à faible revenu, le besoin estimé atteint 52,3 % du PIB, ce qui dépasse très largement leur capacité budgétaire actuelle.

L’Afrique présente le déficit régional le plus élevé : l’écart à combler est estimé à environ 17,6 % du PIB régional par an pour assurer l’ensemble des garanties considérées, dont les soins essentiels.

Ces chiffres donnent une autre profondeur au débat. Construire un socle de protection sociale n’est pas seulement une question de volonté politique ou de conception administrative. Il faut aussi disposer d’un espace budgétaire suffisant, d’une fiscalité capable de mobiliser des ressources, d’institutions aptes à gérer les prestations et de mécanismes permettant de limiter les pertes et les exclusions.

Pour les pays disposant de marges financières très faibles, l’effort national ne peut pas toujours suffire. La coopération internationale, l’appui technique et les mécanismes de financement extérieur deviennent alors particulièrement importants, sans se substituer à la responsabilité première des États.

Le financement constitue ainsi le point de vérité du socle : c’est là que le principe universel rencontre les capacités réelles des économies.

 

Faire de la sécurité minimale une garantie de dignité et de continuité

Pour l’AMD, le socle de protection sociale mérite d’être compris non comme un dispositif d’assistance supplémentaire, mais comme une infrastructure de sécurité permettant aux individus et aux familles de traverser les ruptures de la vie sans perdre immédiatement leurs moyens d’existence. Son utilité se mesure autant dans les prestations versées que dans ce qu’il permet d’éviter : abandon scolaire, renoncement aux soins, vente d’actifs essentiels, endettement excessif ou basculement durable dans la pauvreté.

L’enjeu n’est donc pas de promettre à tous la même prestation, mais d’assurer à chacun un point d’appui suffisamment solide pour qu’un accident de parcours ne devienne pas une condamnation sociale. C’est à cette frontière entre vulnérabilité et sécurité que se joue la portée du socle : définir le seuil en dessous duquel une société décide qu’aucun de ses membres ne devrait être contraint de tomber.

 

Morgan CHOKI